Președintele Iohannis sesizează CCR în privința reorganizării normative a Biosferei Delta Dunării

Președintele Iohannis sesizează CCR în privința reorganizării normative a Biosferei Delta Dunării

Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale vineri, 18 decembrie a.c., o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării".

Eugen Cișmașu 0 comentarii

Sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" se întemeiază pe dispozițiile art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Amintind faptul că, în data de 2 decembrie 2020, Parlamentul României a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", Președinția României consideră că prin modul în care a fost adoptată, precum şi prin conţinutul său normativ, legea dedusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. h) prin raportare la art. 76 alin. (1), art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (2), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.

Astfel, concluzionând faptul că legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale ce stabilesc domeniul legii organice, iar prin conţinutul său normativ contravine principiului legalităţii şi principiului autonomiei locale şi nesocoteşte rolul constituţional al Parlamentului, al autorităţilor administraţiei publice locale, dar şi pe cel al Curţii Constituţionale, Președinția solicită CCR să admită sesizarea de neconstituţionalitate şi să constate că normativul este neconstituţional în ansamblul său.

Iată și argumentele prezentate, întru susținerea solicitării sale, de Președinția României:  

”1. Încălcarea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie

La Art. I pct. 23 din legea dedusă controlului de constituţionalitate - cu referire la art. 154 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" - se prevede: "Desfăşurarea activităţilor de vânătoare pe teritoriul rezervaţiei este interzisă şi constituie infracţiune de braconaj, sancţionată potrivit legii. Prin excepţie de la prevederile alin. 1, în Rezervaţia Biosferei "Delta Dunării" recoltarea exemplarelor din speciile de faună sălbatică se face pe baza unui studiu de impact, în interesul protejării faunei şi florei sălbatice, al conservării habitatelor naturale, pentru prevenirea unor daune importante, în interesul sănătăţii şi securităţii publice, iar în cazul unor specii care prin înmulţire necontrolată pot produce pagube importante, cu aprobarea autorităţii publice centrale pentru protecţia mediului, la propunerea Administraţiei Rezervaţiei, pentru echilibrarea speciilor prin vânătoare de extracţie".

Potrivit dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie, infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora sunt reglementate prin lege organică. Aşadar, intervenind, asupra conţinutului constitutiv al infracţiunii de braconaj - în ceea ce priveşte cauzele exoneratoare de răspundere penală - legea criticată reglementează într-un domeniu care, prin excelenţă, aparţine legii organice, astfel încât adoptarea acesteia trebuia să se supună dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. h) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie. Or, potrivit formulei de atestare, legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată ca lege ordinară şi nu ca lege organică.

Din analiza parcursului legislativ al legii criticate rezultă că dispoziţiile art. 154 din Legea nr. 82/1993 - ce se referă la infracţiunea de braconaj - au fost modificate în Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, prin adoptarea amendamentului cuprins la pct. 26 din Raportul comun al Comisiei pentru ape, păduri şi fond cinegetic şi al Comisiei pentru mediu. Cu toate acestea, legea a fost adoptată de Camera de reflecţie în data de 4 martie 2019, "cu respectarea prevederilor articolului 76 alineatul (2) din Constituţia României", aşa cum rezultă din formula de atestare a legii în forma adoptată de Senat.

Faţă de forma adoptată de Senat, Camera Deputaţilor nu a intervenit asupra dispoziţiilor art. 154. Cu toate acestea, în şedinţa din 24 noiembrie 2020, legea criticată a fost adoptată de Camera decizională tot cu majoritatea cerută pentru legile ordinare. Procedând în acest mod, atât Senatul cât şi Camera Deputaţilor au adoptat legea criticată cu încălcarea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Constituţie.

Domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, fiind de strictă interpretare (Decizia nr. 53/1994), astfel încât legiuitorul va adopta legi organice numai în acele domenii. Curtea a stabilit în jurisprudenţa sa că "este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice" (Decizia nr. 786/2009).

Legea criticată reglementează într-un domeniu pentru care Constituţia prevede expres caracterul organic al legii, potrivit art. 73 alin. (3) lit. h), respectiv reglementarea unei infracţiuni. Or, după cum am arătat, această lege a fost adoptată ca lege ordinară, deşi conţine, din punct de vedere al criteriului material, prevederi care aparţin domeniului legii organice. În această situaţie, legiuitorul nu a respectat procedura constituţională de adoptare a legilor organice.

În consecinţă, prin faptul că nu a adoptat legea cu majoritatea cerută de norma constituţională, Parlamentul nu a respectat limitele domeniului organic prevăzute de art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie, încălcând astfel, prevederile art. 76 alin. (1) din Legea fundamentală.

2. Încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5), ale art. 61 alin. (1), ale art. 120 alin. (1), ale art. 136 alin. (2), precum şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie

La Art. III din legea dedusă controlului de constituţionalitate se prevede: "Art. III.- În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Consiliul Judeţean Tulcea va transmite, prin încheierea unui protocol între părţile interesate, bunurile imobile având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 3 la Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege, din domeniul public de interes judeţean şi aflate în administrarea Consiliului Judeţean Tulcea, în domeniul public al comunelor Ceatalchioi, Pardina şi Chilia Veche, judeţul Tulcea.

În situaţia în care bunurile imobile prevăzute la alin. (1), nu sunt folosite în conformitate cu destinaţia şi scopul pentru care acestea au fost transmise, respectiv pentru ferme de subzistenţă pentru locuitori şi de producţie de furaje pentru crescătorii de animale înregistraţi pe raza U.A.T.-urilor, precum şi pentru exploataţii piscicole moderne, eficiente, ecologice şi prietenoase cu mediul, acestea revin în domeniul public de interes judeţean şi în administrarea Consiliului Judeţean Tulcea".

În ceea ce priveşte transferul bunurilor aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit dispoziţiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil: "Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile legii".

Acest articol conţine două teze: prima teză vizează bunurile ce formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice, iar teza a doua are în vedere bunurile aflate în domeniul public, care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi care pot fi transferate interdomenial, cu respectarea procedurii prevăzute în OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Astfel, trecerea unui bun - care nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice - din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al altei unităţi administrativ-teritoriale se realizează în condiţiile art. 294 din Codul administrativ.

Bunurile vizate de legea criticată şi identificate prin Anexa nr. 3 (nou- introdusă) la Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" nu reprezintă bunuri proprietate publică exclusivă. Aceste bunuri reprezintă amenajări agricole, respectiv: Amenajarea Sireasa, în suprafaţă de 3.325,85 ha, din care 1.244,15 ha se transferă în domeniul public al comunei Ceatalchioi şi Amenajarea Pardina în suprafaţă de 22.733,88 ha, din care 2.369,16 ha se transferă în domeniul public al comunei Pardina şi 1.426,96 ha se transferă în domeniul public al comunei Chilia Veche.

În aceste condiţii, având în vedere că bunurile supuse transferului prin legea criticată nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice, în lipsa unei declaraţii exprese a legii organice, acestea ar fi trebuit trecute din proprietatea publică a Judeţului Tulcea în aceea a unităţilor administrativ-teritoriale respective prin hotărâre a Consiliului Judeţean Tulcea, la cererea Consiliului Local Ceatalchioi, a Consiliului Local Pardina şi, respectiv a Consiliului Local Chilia Veche, potrivit art. 294 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, procedură la care face trimitere teza a doua a art. 860 din Codul civil. Astfel, prin nesocotirea dispoziţiilor art. 860 din Codul Civil coroborat cu art. 294 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului legalităţii statuat în art. 1 alin. (5) din Constituţie. De asemenea, în jurisprudenţa sa recentă, în par. 57 din Decizia nr. 683/2020, Curtea Constituţională a reţinut că "(...) nerespectarea procedurii legale de transfer interdomenial, respectiv din domeniul public al statului în domeniul unităţilor administrativ-teritoriale, echivalează cu încălcarea dispoziţiilor art.136 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia "Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale".

Totodată, nerespectarea procedurii legale şi, mai ales lipsa manifestării de voinţă a autorităţilor administraţiei publice locale implicate, respectiv a Consiliului judeţean Tulcea, dar şi a consiliilor locale ale comunelor în al căror domeniu public vor fi transferate bunurile respective atrage şi încălcarea art. 120 alin. (1) din Constituţie, ce consacră principiul autonomiei locale.

În acord cu jurisprudenţa constituţională, arhitectura proprietăţii publice neexclusive se întemeiază pe dispoziţiile art. 102 alin. (1) teza finală şi ale art. 120 alin. (1) din Constituţie. Prin Decizia nr. 384/2019 a Curţii Constituţionale se reţine că: "[...]Şi în situaţia trecerii bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia celor care fac obiect exclusiv al proprietăţii publice, aceasta nu se poate face prin efectul legii, ci, aşa cum prevede art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, unităţile administrativ-teritoriale trebuie să facă o cerere în acest sens, adică să-şi exprime acordul, acestea fiind obligate să justifice temeinic pentru fiecare caz, în note explicative anexate la inventar, creşterea sau diminuarea patrimoniului, potrivit art. 14 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ- teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 633 din 27 august 2002. 52. Curtea reţine că inexistenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte transferul bunurilor în patrimoniul acestora, inclusiv al celor din domeniul public, reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie".

Deşi jurisprudenţa Curţii Constituţionale vizează ipoteza trecerii bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale prin hotărâre a Guvernului, considerăm că, pentru identitate de raţiune, aceasta se aplică mutatis mutandis şi în ceea ce priveşte procedura stabilită în art. 294 alin. (1) din Codul administrativ pentru trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al altei unităţi administrativ-teritoriale. Identitatea de raţiune rezidă în obligativitatea respectării regulilor specifice privind proprietatea publică şi privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale detaliate în Partea a V-a a Codului Administrativ, dar şi în asigurarea accesului la justiţie, într-un domeniu ce ţine exclusiv de transferul dreptului de proprietate publică asupra bunurilor. În acest sens, precizăm că prin Decizia nr. 384/2019, în par. 55 Curtea Constituţională a reţinut că introducerea "posibilităţii transferului prin lege, care nu poate fi supusă controlului instanţelor de contencios administrativ, ci numai controlului a priori ori a posteriori exercitat de Curtea Constituţională, conduce la inaplicabilitatea art. 52 din Legea fundamentală, într-un domeniu ce ţine exclusiv de transferul dreptului de proprietate publică asupra bunurilor, de către Guvern, care exercită conducerea generală a administraţiei publice".

De asemenea, instanţa constituţională, printr-o bogată jurisprudenţă, a reţinut că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relaţii sociale generale, fiind, prin esenţa şi finalitatea ei constituţională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidenţă al reglementării este determinat concret, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc. În cazul în care Parlamentul îşi arogă competenţa de legiferare, în condiţiile, domeniul şi cu finalitatea urmărite, se încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, viciu care afectează legea în ansamblu.

Totodată, acceptarea ideii potrivit căreia Parlamentul îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi în domenii care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituţionale ale acestei autorităţi, consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie. Dintr-o altă perspectivă, subliniem că există şi o jurisprudenţă constantă prin care s-a statuat interdicţia reglementării transferului interdomenial al bunurilor proprietate publică prin lege cu caracter individual. (Decizia nr. 600/2005, Decizia nr. 970/2007, Decizia nr. 494/2013, Decizia nr. 574/2014, Decizia nr. 406/2016, Decizia nr. 118/2018, Decizia nr. 384/2019, Decizia nr. 537/2019, Decizia nr. 538/2019).

Faţă de această bogată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale, apreciem că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" contravine şi dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie.

De altfel, prin Decizia nr. 538/2019, Curtea Constituţională a admis ca întemeiată şi critica privind încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu au fost respectate "deciziile Curţii Constituţionale cu privire la interzicerea reglementării prin lege cu privire la un caz determinat, relevantă fiind Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018. Sunt încălcate, de asemenea, şi considerentele de principiu reţinute în Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014 şi Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, cu privire la încălcarea principiului autonomiei locale şi la imposibilitatea constituirii dreptului de administrare concomitent cu acela de proprietate, precum şi cele reţinute cu privire la situaţia excepţională în care transferul unui bun din proprietatea publică exclusivă a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale se poate face prin lege organică (a se vedea în acest sens Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, paragraful 64)".

Aşadar, introducerea prin art. III din legea supusă controlului de constituţionalitate a transferului unor bunuri prin lege, act ce ţine de autoritatea legislativă, într-un domeniu care aparţine administraţiei publice locale, aduce atingere dispoziţiilor art.1 alin. (5), art. 61 alin. (1), art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (2) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.”

Comentarii

loading...